論壇 |《能源法》與領域立法新模式
來源：《能源評論》 時間：2023-09-04 14:24
《能源法》立法進程日前再度受到各方關注，其起草工作自2005年年底啟動開始，迄今已近二十年。2022年國務院發布年度立法工作計劃，《能源法》首次被列入“擬提請全國人大常委會審議的法律案”。在全國人大常委會公布的2022年度立法工作計劃中，《能源法》也終于在多年預備之后轉為“初次審議的法律案”。2023年，國務院和全國人大常委會的年度立法工作計劃中，《能源法》繼續在列。
結合筆者多年參與能源法起草工作的體會來看，法律文本只是一個最后的輸出轉換，最重要的還是包括定位、目標、形式等因素在內的立法模式問題。能源立法中存在的障礙如下：一是缺乏強勢的主管部門，各相關部門掣肘。二是對立法必要性尚存爭議。三是國內外形勢變化下，立法目標和定位仍不清晰，需明確側重產業經濟性問題、生態環境問題還是國家安全問題。四是立法形式仍存爭議，需開創一種更適合復雜經濟社會領域的新型立法模式。
在領域法中采取的問題導向的思維邏輯，適合于復雜經濟社會領域的規范和治理。基于“四個革命、一個合作”能源安全新戰略與“雙碳”目標，以制定《能源法》為契機開創領域立法新模式，不僅是破解當前局面的路徑，而且會帶來立法思路的創新。
起草說明：分層次闡述的必要性
在《能源法》起草工作中，相較于具體的法律文本，立法定位、立法模式、立法形式等前提性問題更應得到高度重視。對于一部處在立法過程的法律來說，起草說明的描述非常關鍵，需要用精簡但有力的語言向審議者闡明，這部法律為何必須出臺。起草說明至少應涉及以下幾點：
第一，從立法模式上來看，經濟社會中的復雜領域需要采取基本法立法模式——某一領域中采取的一種金字塔分布形態的法律法規群立法結構形式。我國最典型的例子即為環境保護領域：《環境保護法》處在金字塔尖，下一層為《水污染防治法》等單行污染防治法、《環境影響評價法》等單行制度法10余部；再下面則是行政法規、規章、標準等法規體系。從國外來看，在同為大陸法系的日本，基本法立法模式十分盛行。除了在環境領域外，日本在海洋、教育、旅游、航天、體育等諸多領域均采取了基本法的立法形式，效果突出。因此，《能源法》不可或缺。
第二，從改革與立法的關系來看，要實現頂層對于能源領域的諸多設計，《能源法》不可或缺。
2014年，在黨的十八大之后召開的中央全面深化改革委員會第二次會議上，習近平總書記強調，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。
雖然我國已經有了一部《可再生能源法》及若干配套法規規章，但是從動態的能源替代角度來講，相關的法律法規還十分匱乏。因此，從推動改革的角度來講，《能源法》是必須項。
第三，從能源轉型的角度來看，《能源法》不可或缺。能源轉型是一個系統工程，涉及多種能源類型、產業業態，單靠能源單行法不足以應對。新形勢下，碳達峰碳中和戰略目標的提出也迫切需要《能源法》助力。根據頂層設計，到2060年我國將力爭實現碳中和目標，綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立。有專家認為，基于“雙碳”目標的要求，能源法應驅動能源開發利用與經濟、環境、政治、人口、社會等諸多要素協調一致，最終統籌社會系統變革，實現社會的能源低碳轉型。能源問題是“雙碳”目標的關鍵所在，《能源法》的使命已經從能源系統內拓展到系統之外，更可見其出臺的必要性。
立法理性：明確基本原則和核心理念
有學者認為，任何一部法律都是理性的邏輯演繹，《能源法》因受政治理念、技術線路的訴求等影響，理性程度可能更高，首先要明確其理念和基本原則。法的理念代表著立法者、執法者、司法者及社會成員對待法的基本立場。在立法階段，立法者必須首先確定起草這部法律應秉承的理念。事實上，正如前文所述，多年來《能源法》在目標和定位上搖擺不定，正是因為核心理念始終不夠明確。法的基本原則是法理念的體現，可以視作第一層次的立法理性。不同于法理念的高度抽象性，法的基本原則有時可以直接以法律條文的形式成為法的一個外在載體。當然，法的基本原則有時也隱藏于規范和制度之中。
《能源法》2007版征求意見稿，在基本原則方面著墨頗多，在第一章總則中以及之后的各章節均有體現原則的條款。從該版基礎上形成的送審稿的起草說明中也可以看到，整部立法有相對明確的理念，即安全、效率、環保。2020版征求意見稿規定立法目的為“規范能源開發利用和監督管理，保障能源安全，優化能源結構，提高能源效率，促進能源高質量發展，根據憲法，制定本法”。
比較2007版和2020版征求意見稿，單就立法原則上看，2007版設計的立法原則包括節約優先原則、保障能源安全原則、能源與生態環境協調發展原則、市場配置資源原則、普遍服務原則、能源科技創新原則、能源國際合作原則及能源統一管理原則，還是具有一定合理性的，可以在此基礎上結合能源領域新形勢以及能源法學研究新進展，針對2020版法律文本進行修改完善，提出相應的法律原則。
核心理念方面，對能源安全進一步明確。從國務院法制部門歷次將能源法歸入的立法類型，以及全國人大常委會對能源法的定位來看，還是以能源安全為側重點，更容易達成各方共識。但前提是，需要打造一個能源安全的完整概念，使其成為一個范疇體系。2020版征求意見稿，將生產安全納入能源安全的提法似乎與宏觀層面的理解有些出入——能源安全的內涵一般包括經濟安全、資源安全、供應安全、環境安全等。
立法模式：彰顯領域內制度功能
法律文本是一部法律的外在表現形式，包括框架結構、章節目錄和具體的條文條款。諸如民法、刑法等傳統法律部門的法律文本，行文簡練，有明確的法律主體，條文以規范法律主體的權利義務為主，可以將這類立法概括為行為法。事實上近些年來也出現了很多政策法類型的立法，已經超出了傳統行為法的范疇。但由于這些法律立法目標相對單一，輻射范圍相對明確，再加上有強勢外力推動的原因，才得以出臺，典型的立法如《中華人民共和國中醫藥法》。
我們再以國際視角來研究政策法立法形式的產生和發展情況。近鄰日本是最佳參考范本——同樣是大陸法系，也同樣經歷了社會經濟體制改革的磨礪。以當前我國對于政策法立法形式的接受程度來衡量，2002年頒布的《日本能源政策基本法》堪稱另類。這部政策基本法全文只有14條，涉及立法目的 、指導思想、國家義務、地方公共團體義務、市場機制作用、能源基本計劃及能源知識普及等問題。在前文所述基本法立法模式加持下，《日本能源政策基本法》對日本能源事業的發展起到了統領的作用。
政策法的立法形式在我國有立法先例，從國外經驗來看也證明其行之有效。不過，我國采取類似《日本能源政策基本法》這種比較極端的政策法立法形式還沒有先例，采取中醫藥法、教育法、旅游法等兼具管理法、行為法等性質在內的模式較為可行。我們應將這些領域法的立法經驗總結提煉，并運用到《能源法》的立法之中。
同時，與上述立法相比，《能源法》行業性、產業性更為突出，立法者必須提煉各能源種類單行法及專門法中成熟的制度，以彌補政策法操作性的不足，彰顯《能源法》的制度功能。目前，能源領域亟須建立的制度至少包括能源戰略和規劃制度、能源產權制度、能源市場準入制度、能源消費總量控制制度和節能量交易制度、能源普遍服務制度、能源儲備和應急制度等。（北方工業大學文法學院副教授、能源法研究中心主任，中國法學會能源法研究會副秘書長陳興華）
責任編輯：楊娜
校對：高慧君
