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論壇 |《能源法》與領(lǐng)域立法新模式

來(lái)源：《能源評(píng)論》 時(shí)間：2023-09-04 14:24

　　《能源法》立法進(jìn)程日前再度受到各方關(guān)注，其起草工作自2005年年底啟動(dòng)開(kāi)始，迄今已近二十年。2022年國(guó)務(wù)院發(fā)布年度立法工作計(jì)劃，《能源法》首次被列入“擬提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律案”。在全國(guó)人大常委會(huì)公布的2022年度立法工作計(jì)劃中，《能源法》也終于在多年預(yù)備之后轉(zhuǎn)為“初次審議的法律案”。2023年，國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)的年度立法工作計(jì)劃中，《能源法》繼續(xù)在列。

　　結(jié)合筆者多年參與能源法起草工作的體會(huì)來(lái)看，法律文本只是一個(gè)最后的輸出轉(zhuǎn)換，最重要的還是包括定位、目標(biāo)、形式等因素在內(nèi)的立法模式問(wèn)題。能源立法中存在的障礙如下：一是缺乏強(qiáng)勢(shì)的主管部門(mén)，各相關(guān)部門(mén)掣肘。二是對(duì)立法必要性尚存爭(zhēng)議。三是國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化下，立法目標(biāo)和定位仍不清晰，需明確側(cè)重產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題還是國(guó)家安全問(wèn)題。四是立法形式仍存爭(zhēng)議，需開(kāi)創(chuàng)一種更適合復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的新型立法模式。

　　在領(lǐng)域法中采取的問(wèn)題導(dǎo)向的思維邏輯，適合于復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的規(guī)范和治理。基于“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略與“雙碳”目標(biāo)，以制定《能源法》為契機(jī)開(kāi)創(chuàng)領(lǐng)域立法新模式，不僅是破解當(dāng)前局面的路徑，而且會(huì)帶來(lái)立法思路的創(chuàng)新。

起草說(shuō)明：分層次闡述的必要性

　　在《能源法》起草工作中，相較于具體的法律文本，立法定位、立法模式、立法形式等前提性問(wèn)題更應(yīng)得到高度重視。對(duì)于一部處在立法過(guò)程的法律來(lái)說(shuō)，起草說(shuō)明的描述非常關(guān)鍵，需要用精簡(jiǎn)但有力的語(yǔ)言向?qū)徸h者闡明，這部法律為何必須出臺(tái)。起草說(shuō)明至少應(yīng)涉及以下幾點(diǎn)：

　　第一，從立法模式上來(lái)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的復(fù)雜領(lǐng)域需要采取基本法立法模式——某一領(lǐng)域中采取的一種金字塔分布形態(tài)的法律法規(guī)群立法結(jié)構(gòu)形式。我國(guó)最典型的例子即為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域：《環(huán)境保護(hù)法》處在金字塔尖，下一層為《水污染防治法》等單行污染防治法、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等單行制度法10余部；再下面則是行政法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)體系。從國(guó)外來(lái)看，在同為大陸法系的日本，基本法立法模式十分盛行。除了在環(huán)境領(lǐng)域外，日本在海洋、教育、旅游、航天、體育等諸多領(lǐng)域均采取了基本法的立法形式，效果突出。因此，《能源法》不可或缺。

　　第二，從改革與立法的關(guān)系來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)頂層對(duì)于能源領(lǐng)域的諸多設(shè)計(jì)，《能源法》不可或缺。

　　2014年，在黨的十八大之后召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

　　雖然我國(guó)已經(jīng)有了一部《可再生能源法》及若干配套法規(guī)規(guī)章，但是從動(dòng)態(tài)的能源替代角度來(lái)講，相關(guān)的法律法規(guī)還十分匱乏。因此，從推動(dòng)改革的角度來(lái)講，《能源法》是必須項(xiàng)。

　　第三，從能源轉(zhuǎn)型的角度來(lái)看，《能源法》不可或缺。能源轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及多種能源類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，單靠能源單行法不足以應(yīng)對(duì)。新形勢(shì)下，碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)的提出也迫切需要《能源法》助力。根據(jù)頂層設(shè)計(jì)，到2060年我國(guó)將力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立。有專(zhuān)家認(rèn)為，基于“雙碳”目標(biāo)的要求，能源法應(yīng)驅(qū)動(dòng)能源開(kāi)發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、政治、人口、社會(huì)等諸多要素協(xié)調(diào)一致，最終統(tǒng)籌社會(huì)系統(tǒng)變革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的能源低碳轉(zhuǎn)型。能源問(wèn)題是“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵所在，《能源法》的使命已經(jīng)從能源系統(tǒng)內(nèi)拓展到系統(tǒng)之外，更可見(jiàn)其出臺(tái)的必要性。

立法理性：明確基本原則和核心理念

　　有學(xué)者認(rèn)為，任何一部法律都是理性的邏輯演繹，《能源法》因受政治理念、技術(shù)線路的訴求等影響，理性程度可能更高，首先要明確其理念和基本原則。法的理念代表著立法者、執(zhí)法者、司法者及社會(huì)成員對(duì)待法的基本立場(chǎng)。在立法階段，立法者必須首先確定起草這部法律應(yīng)秉承的理念。事實(shí)上，正如前文所述，多年來(lái)《能源法》在目標(biāo)和定位上搖擺不定，正是因?yàn)楹诵睦砟钍冀K不夠明確。法的基本原則是法理念的體現(xiàn)，可以視作第一層次的立法理性。不同于法理念的高度抽象性，法的基本原則有時(shí)可以直接以法律條文的形式成為法的一個(gè)外在載體。當(dāng)然，法的基本原則有時(shí)也隱藏于規(guī)范和制度之中。

　　《能源法》2007版征求意見(jiàn)稿，在基本原則方面著墨頗多，在第一章總則中以及之后的各章節(jié)均有體現(xiàn)原則的條款。從該版基礎(chǔ)上形成的送審稿的起草說(shuō)明中也可以看到，整部立法有相對(duì)明確的理念，即安全、效率、環(huán)保。2020版征求意見(jiàn)稿規(guī)定立法目的為“規(guī)范能源開(kāi)發(fā)利用和監(jiān)督管理，保障能源安全，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。

　　比較2007版和2020版征求意見(jiàn)稿，單就立法原則上看，2007版設(shè)計(jì)的立法原則包括節(jié)約優(yōu)先原則、保障能源安全原則、能源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則、市場(chǎng)配置資源原則、普遍服務(wù)原則、能源科技創(chuàng)新原則、能源國(guó)際合作原則及能源統(tǒng)一管理原則，還是具有一定合理性的，可以在此基礎(chǔ)上結(jié)合能源領(lǐng)域新形勢(shì)以及能源法學(xué)研究新進(jìn)展，針對(duì)2020版法律文本進(jìn)行修改完善，提出相應(yīng)的法律原則。

　　核心理念方面，對(duì)能源安全進(jìn)一步明確。從國(guó)務(wù)院法制部門(mén)歷次將能源法歸入的立法類(lèi)型，以及全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)能源法的定位來(lái)看，還是以能源安全為側(cè)重點(diǎn)，更容易達(dá)成各方共識(shí)。但前提是，需要打造一個(gè)能源安全的完整概念，使其成為一個(gè)范疇體系。2020版征求意見(jiàn)稿，將生產(chǎn)安全納入能源安全的提法似乎與宏觀層面的理解有些出入——能源安全的內(nèi)涵一般包括經(jīng)濟(jì)安全、資源安全、供應(yīng)安全、環(huán)境安全等。

立法模式：彰顯領(lǐng)域內(nèi)制度功能

　　法律文本是一部法律的外在表現(xiàn)形式，包括框架結(jié)構(gòu)、章節(jié)目錄和具體的條文條款。諸如民法、刑法等傳統(tǒng)法律部門(mén)的法律文本，行文簡(jiǎn)練，有明確的法律主體，條文以規(guī)范法律主體的權(quán)利義務(wù)為主，可以將這類(lèi)立法概括為行為法。事實(shí)上近些年來(lái)也出現(xiàn)了很多政策法類(lèi)型的立法，已經(jīng)超出了傳統(tǒng)行為法的范疇。但由于這些法律立法目標(biāo)相對(duì)單一，輻射范圍相對(duì)明確，再加上有強(qiáng)勢(shì)外力推動(dòng)的原因，才得以出臺(tái)，典型的立法如《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》。

　　我們?cè)僖試?guó)際視角來(lái)研究政策法立法形式的產(chǎn)生和發(fā)展情況。近鄰日本是最佳參考范本——同樣是大陸法系，也同樣經(jīng)歷了社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的磨礪。以當(dāng)前我國(guó)對(duì)于政策法立法形式的接受程度來(lái)衡量，2002年頒布的《日本能源政策基本法》堪稱(chēng)另類(lèi)。這部政策基本法全文只有14條，涉及立法目的 、指導(dǎo)思想、國(guó)家義務(wù)、地方公共團(tuán)體義務(wù)、市場(chǎng)機(jī)制作用、能源基本計(jì)劃及能源知識(shí)普及等問(wèn)題。在前文所述基本法立法模式加持下，《日本能源政策基本法》對(duì)日本能源事業(yè)的發(fā)展起到了統(tǒng)領(lǐng)的作用。

　　政策法的立法形式在我國(guó)有立法先例，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看也證明其行之有效。不過(guò)，我國(guó)采取類(lèi)似《日本能源政策基本法》這種比較極端的政策法立法形式還沒(méi)有先例，采取中醫(yī)藥法、教育法、旅游法等兼具管理法、行為法等性質(zhì)在內(nèi)的模式較為可行。我們應(yīng)將這些領(lǐng)域法的立法經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉，并運(yùn)用到《能源法》的立法之中。

　　同時(shí)，與上述立法相比，《能源法》行業(yè)性、產(chǎn)業(yè)性更為突出，立法者必須提煉各能源種類(lèi)單行法及專(zhuān)門(mén)法中成熟的制度，以彌補(bǔ)政策法操作性的不足，彰顯《能源法》的制度功能。目前，能源領(lǐng)域亟須建立的制度至少包括能源戰(zhàn)略和規(guī)劃制度、能源產(chǎn)權(quán)制度、能源市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、能源消費(fèi)總量控制制度和節(jié)能量交易制度、能源普遍服務(wù)制度、能源儲(chǔ)備和應(yīng)急制度等。（北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授、能源法研究中心主任，中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)陳興華）

責(zé)任編輯：楊娜

校對(duì)：高慧君