王鵬：深化電力體制改革要注重系統性整體性協同性
來源：《中國電力企業管理》 時間：2024-09-18 17:17
深化電力體制改革要注重系統性整體性協同性
王鵬
黨的二十屆三中全會擘畫了改革開放的新藍圖，提出了包括“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，健全監管體制機制”“建設全國統一電力市場”“加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭”“優化居民階梯水價、電價、氣價制度”“加快規劃建設新型能源體系，完善新能源消納和調控政策措施”等多項改革重點任務。
貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，堅持系統觀念，處理好經濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發展和安全等重大關系；增強改革系統性、整體性、協同性；持續深化電力體制改革，助推國家治理體系和治理能力現代化，是當前電力體制改革面臨的迫切任務。
電力體制改革有成效、有差距
本世紀以來，電力行業發生深刻變革。2002年，國務院印發的《電力體制改革方案》明確了通過完善現代企業制度，促進電力企業轉變內部經營機制，建立與社會主義市場經濟體制相適應的電力體制的指導思想，配合這個部署的五項改革主要任務，即實施廠網分開、實行競價上網、形成激勵清潔電源發展新機制、開展大用戶直接供電試點、推進農村電力管理體制，得以積極探索實踐。2015年，中共中央國務院印發的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》明確了加快構建有效競爭的市場結構和市場體系，建立健全電力行業“有法可依、政企分開、主體規范、交易公平、價格合理、監管有效”的市場體制等指導思想和目標，提出了按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構推動改革的實施路徑。
經過電力體制改革，政企分開、廠網分開、主輔分開、交易獨立，電力行業煥發活力，發生了翻天覆地的變化。發電裝機規模從2000年的3億千瓦增長到2023年底接近30億千瓦；全國特高壓交直流聯網格局形成；電力可靠性和電力服務水平大幅度提升；以較低的工商業用電價格支撐了經濟社會的高質量發展，電力體制改革的成效顯著。實踐證明，電力生產關系的及時變革能夠有效促進電力生產力的發展。
但是也要清晰地看到，電力體制改革既定任務落實還不夠全面，與經濟社會聯系不夠緊密，電力市場體系建設不夠完備，電力行業現行運行管理體制仍然不能很好地適應能源清潔低碳轉型和構建新型電力系統的要求，不能很好地支撐地區經濟社會發展和中國式現代化建設。深入貫徹黨的二十屆三中全會精神，審視新型電力系統和全國統一電力市場體系構建的卡點、堵點，提高電力體制改革的系統性、整體性和協同性，是擺在電力行業面前的重大課題。
電力體制改革任務落實要注重整體性不能挑肥揀瘦
電力體制改革是規劃、投資、建設、運行全環節，發電、輸電、配電、用電全鏈條的整體性變革和系統性工程?！峨娏w制改革方案》實施期間，在廠網分開后，電力市場建設的重點放在了區域電力市場上，沒有特別重視大用戶直接交易工作的推動，但恰恰是吉林碳素的點對點交易、廣東臺山的一點對多點交易、蒙西的多邊交易等市場改革案例，孕育了新一輪電力體制改革“管住中間、放開兩頭”的基本思路。在社會對電網和調度體制改革內容沒有形成完全共識的特定歷史背景下，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》出臺，部署了7個方面28項改革任務，大都是機制方面而不是體制方面的。經過對多年改革實踐的評估，表明改革執行中有三項任務推動尤其薄弱，即妥善處理電價交叉補貼、鼓勵社會資本投資配電業務、全面放開用戶側分布式電源市場。
交叉補貼方面，任務要求“結合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼。過渡期間，由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼的數額，通過輸配電價回收”。這項任務實際執行中沒有取得標志性成果。社會資本投資配電業務方面，任務要求“按照有利于促進配電網建設發展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業務的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務”。實際執行中，國家發改委、國家能源局分5批次確定了495個改革試點，跟進出臺了一些配套性文件，但由于可操作性不強、政府權威性等原因，目前仍在良性運行的試點僅有10%左右。用戶側分布式電源市場方面，任務要求“積極開展分布式電源項目的各類試點和示范。放開用戶側分布式電源建設，支持企業、機構、社區和家庭根據各自條件，因地制宜投資建設太陽能、風能、生物質能發電，以及燃氣‘熱電冷’聯產等各類分布式電源，準許接入各電壓等級的配電網絡和終端用電系統。鼓勵專業化能源服務公司與用戶合作或以‘合同能源管理’模式建設分布式電源”。實際執行中，國家發改委、國家能源局于2017年后確定了新能源微電網試點28個，分布式發電就近交易試點26個，試點成功的卻寥寥無幾。
新型電力系統建設如火如荼，從技術層面看，需要研究的是面對可再生能源大量接網、電能替代加速推進、儲能等新主體新業態不斷涌現等情況，如何從源網荷儲多方面入手解決電力系統安全可靠運行的問題。但從生產關系上看，其本質是要面對以用戶為中心時代的到來，改變傳統的中央部門和電網央企“一竿子插到底”的管理模式，將責權利“打包”下放至縣區、園區，形成全社會合力建設、中央和地方分級管理的模式，促使局域電網具有自我發展建設、自我管理運營的能力。從這個意義上講，增量配電改革和分布式市場發展這兩項改革任務的價值，絕不是可有可無和“瞎折騰”，而是代表著新型電力系統的方向和未來；理順交叉補貼則是對這兩項改革任務起到保駕護航的作用。
目前，創新推動的源網荷儲一體化項目、智能微電網項目、農村能源革命等，如果不是僅僅停留在試點層面，那么本質上涉及的制度調整與增量配電網試點大同小異。虛擬電廠停留在市場型虛擬電廠的小規模試點階段問題不大，但進入到自主調度型虛擬電廠的深水區，所面臨的問題會與增量配電網如出一轍。建議相關部門在“小切口”推動新型電力系統建設的同時，盡快深入研究相對滯后的三項改革任務，必要時提出“大切口”的實施方案。
電力市場建設要注重系統性不能重表輕里
電力市場建設是電力體制改革的重要內容，2015年以來，電力市場建設有序推動，發布了電力市場基本規則，制定了市場主體準入辦法，核定了省級電網輸配電價、區域電網輸電價格、專項工程輸電價格等，市場的基本制度框架確立，發電企業與電力用戶之間的交易得以有效執行。2021年，煤電矛盾凸顯后進一步放松了市場準入門檻，加快了電力現貨交易市場建設，目前，電力交易規模占全社會用電量的比例已經提升至60%以上，山西、廣東、山東等地電力現貨市場轉入了正式運行。
繁榮表象背后的現實是，市場競爭的基本制度仍有較多缺失，電力市場的根基隨時會出現動搖。
一是競爭性市場需要合理的市場結構。2022年，國務院頒布的《電力監管條例》明確對發電企業在電力市場中所占份額的比例進行監管，是基于市場競爭理論的基本原理推演出的制度性安排。在《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》框架下，這種市場份額監管同樣適用于售電公司。2020年實施的西北五省煤電資源區域整合，明確每個省份的煤電交由一家央企牽頭，另外四家央企在該省的煤電企業劃轉至牽頭央企，其對電力市場運營的影響是深遠的。建議切實發揮電力體制改革部際協調機制的作用，相關部門加快建立市場主體并購審查機制，確保市場結構維持在市場有效競爭的合理范疇之內。
二是競爭市場需要嚴格的風險防控。電力現貨交易的價格上下限有相對寬幅的浮動范圍，有利于反映電力供需關系，但也存在較大的套利空間。目前，各電力現貨市場試點省份的風險防控機制仍然是原則性的、概念性的，可操作性不強。市場主體內部各企業聯合報價無法避免，市場主體間串謀難以甄別，發電與售電縱向行使市場力的做法時有出現，萬億千瓦時電量、萬億元資金的超大規模電力市場，實際上基本處于“裸奔”狀態。行業中也有輿論呼吁加快引入電力期貨市場。電力市場金融風險和金融安全正面臨著前所未有的挑戰。建議相關部門會同電力現貨市場正式運行省份，加快出臺電力市場風險防范機制，明確對市場串謀的監測、預警、處置細則，明確對操縱市場的處罰細則，明確對相關人員和機構的違規處分辦法。
三是競爭市場需要公平的議事方式。各省建立的電力市場管理委員會的議事范疇是微觀層面的，不太可能涉及電力市場的頂層制度設計。例如涉及容量電價機制等重大問題，政策的征求意見能夠面向發電央企，但很難面向獨立售電企業；再例如針對電煤價格飆升問題，發電央企能夠較為順暢地向國家部委呼吁調整政策，而電煤價格回落后，售電公司和電力用戶很難有表達訴求的渠道。建議相關部門支持成立電力消費、售電等社會組織，完善重大政策醞釀的方式方法，夯實更加有利于供需博弈、雙方公平議事的組織基礎。
電力體制改革要注重協同性不能固步自封
電力體制改革的協同性涉及到方方面面，包括電力安全與電力市場的協同、傳統煤電與新能源的協同、電力送出省與受入省的協同等，但非常重要和當前尤為不足的，一是政府部門之間的協同，二是行業與社會的協同。從某種程度上講，國資國企改革決定著電力體制改革，因此，加強國家發改委、能源部門與國資部門之間的協同，才能更好地彰顯電力改革的中國特色。
新一輪電力體制改革將電力用戶引入電力市場，電價成為用戶產品市場的重要變量，意味著電力改革不再是行業改革，而是波及各行各業的社會性變革。政府部門首先要在思想認識上調整到位，然后才能在實踐中強化協同。例如，地方政府對屬地經濟社會發展負全責，既然電力體制改革屬于社會性變革，就需要地方政府的全力配合，支持地方政府對電力這一重要市場要素的發言權，賦予其將資源優勢轉化為經濟發展優勢的能力。因此，對于地方政府“干預市場”的行為及其解決方案要具體問題具體分析。再例如，實質性推動全國電力市場和區域電力市場建設，必將對能源電力輸出省份和輸入省份的經濟帶來影響，因此，僅寄希望通過完善電力市場規則解決問題往往顯得力不從心，而是需要地方政府間區域協調發展戰略機制的引領和省際利益補償機制的配合，方能事半功倍。
電力是支撐國民經濟發展的基礎性產業，是落實碳達峰、碳中和目標的主力軍。自覺把改革擺在更加突出的位置，將思想統一在黨中央進一步全面深化改革的決策部署上，摒棄電力體制改革“改得差不多了”“基本成功了”的懈怠意識，注重系統性、整體性、協同性，科學制定改革任務書、時間表，明確各項改革實施主體和責任，敢作善為，到2029年中華人民共和國成立八十周年時，電力體制改革能夠邁上一個新臺階，為推進中國式現代化作出應有貢獻。（作者系華北電力大學國家能源發展戰略研究院執行院長、教授、博士生導師）
責任編輯：余璇
