能源法解讀丨周鳳翱：淺談《中華人民共和國能源法》的頂層設計
來源：中國能源新聞網 時間：2025-03-20 15:07
寫作背景：
《中華人民共和國能源法》的頒布和實施是我國能源法治建設的里程碑。在《能源法》起草、審議過程中，中國法學會能源法研究會高度重視并全力支持，積極發揮《能源法》立法專家和研究成果的支撐作用。以研究會前任會長葉榮泗和現任會長石少華為代表的兩屆會領導、國務院參事徐錠明和能源法資深專家吳鐘瑚等高級顧問、常務理事及相關專家，深度參與了《能源法》起草和制定工作。為配合《能源法》的頒布和實施，能源法研究會正在組織立法專家撰文，對《能源法》進行全面深入的解讀，幫助讀者更好了解《能源法》的頂層設計、統領定位、重點保障及后續立法等。
淺談《中華人民共和國能源法》的頂層設計
周鳳翱
堅持《能源法》的頂層設計，是確保中國能源可持續發展，貫徹能源安全新戰略的時代要求。在頂層設計上，必須堅持中國共產黨對能源工作的全面領導，鍛鑄應對百年未有之大變局的戰略定力；必須全面體現黨和國家的意志，構建能源高質量發展長效機制；必須確立能源法治的基本原則，并將能源革命融入具體法律制度中。
一、堅持黨的領導，鍛鑄應對百年變局之戰略定力
當今世界正在經歷百年未有之大變局，大國博弈險象環生，地緣沖突戰火紛飛；東西發展脫鉤斷鏈，南南合作躑躅前行；能源產地風云際會，能源通道暗流涌動；能源價格跌宕起伏，能源市場幕后操控；海外產業夾縫求生，能源版圖風云變幻；能源安全危機四伏，能源合作道阻且長。當代中國面對百年變局正在未雨綢繆積極應對，能源革命的推進正在深入，綠色能源的轉型正在加速；能源保供的措施正在推出，能源科技的創新正在布局；能源發展的目標已經鎖定，能源安全的底線已經亮明。能源作為經濟社會發展的重要物質基礎和動力源泉，必須堅如磐石，穩如泰山。
為此，《能源法》第三條規定：“能源工作應當堅持中國共產黨的領導。”這一規定旨在鍛鑄我國在能源領域應對百年未有之大變局的戰略定力！首先，這一規定具有憲法依據。《憲法》第一條規定，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。其次，這一規定體現了頂層設計。《能源法》第一條就明確，根據憲法，制定本法。所以，這些規定體現了國家對能源法治的頂層設計，體現了黨領導能源工作的根本性，保障黨的領導能夠涵蓋能源立法、能源執法、能源司法、能源守法各環節，從而體現黨領導能源工作的時代性。再次，這一規定提供了根本保證。因此，堅持黨對能源工作的全面領導，是當代中國能源法治最本質的特征和應對百年未有之大變局最根本的保證。
二、貫徹國家意志，構建能源高質量發展長效機制
我國《憲法》第一條第一款規定“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”由此可以看出，我國的法律是國家意志的體現，國家的意志與黨的意志、人民的意志具有同一性。《能源法》作為國家意志在能源領域的系統體現，由國家提供立法、執法、司法和守法的強制力保障。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央鮮明提出我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，要求推動各地方各行業實現更高質量的發展。在推動經濟社會高質量發展的各種保障機制中，法律機制具有獨特的穩定性和強制性。
《能源法》的實施為能源高質量發展提供了最有力的長效機制保障。首先，為建設新型能源體系提供保障。新型能源體系是能源高質量發展的“鋼架”，為此，《能源法》第三條規定，加快構建清潔低碳、安全高效的新型能源體系。其次，為實現能源綠色低碳轉型提供保障。綠色低碳發展是能源高質量發展的鮮明底色。為此，《能源法》的立法宗旨之一就是要“促進經濟社會綠色低碳轉型”。《能源法》第三條確立的基本原則之一就是要“堅持綠色發展”。第八條要求“國家建立健全能源標準體系，保障能源安全和綠色低碳轉型，促進能源新技術、新產業、新業態發展。”再次，為能源交易市場建設提供保障。推動能源高質量發展需要創造更加公平、更有活力的市場環境，打通能源高質量發展的快車道。為此，《能源法》第四十二條規定：“國務院能源主管部門會同國務院有關部門協調推動全國統一的煤炭、電力、石油、天然氣等能源交易市場建設，推動建立功能完善、運營規范的市場交易機構或者交易平臺，依法拓展交易方式和交易產品范圍，完善交易機制和交易規則。”最后，為能源科技創新提供保障。
三、確立基本原則，將能源革命融入具體法律制度
《能源法》第三條確立了能源法的基本原則，即“能源工作應當堅持中國共產黨的領導，貫徹新發展理念和總體國家安全觀，統籌發展和安全，實施推動能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命、能源體制革命和全方位加強國際合作的能源安全新戰略，堅持立足國內、多元保障、節約優先、綠色發展，加快構建清潔低碳、安全高效的新型能源體系。”該條確立的基本原則包括：一是堅持黨的全面領導原則；二是統籌發展和安全原則；三是實施能源安全新戰略原則（能源革命原則）；四是堅持國家能源戰略方針原則；五是加快構建新型能源體系原則。《能源法》在確立能源法基本原則的同時，還將能源革命原則融入在能源規劃、能源開發利用、能源科技創新等專章法律制度中。
首先，通過能源規劃專章實施能源革命安全新戰略。《能源法》第二章系統確立了能源規劃法律制度。第十五條規定：“國家制定和完善能源規劃，發揮能源規劃對能源發展的引領、指導和規范作用。”當前能源發展的主旋律是能源革命，因此，能源規劃必須全方位引領、指導和規范能源革命全過程。為此，國家發展改革委和國家能源局頒布的《能源生產和消費革命戰略（2016-2030）》《“十四五”現代能源體系規劃》《加快構建新型電力系統行動方案（2024—2027年）》等，發揮了能源規劃對能源革命的引領、指導和規范作用。
其次，通過能源開發利用專章推動能源生產和供應革命。《能源法》第三章對能源生產和供應革命作出系統規定。第二十一條規定：“國家根據能源資源稟賦情況和經濟社會可持續發展的需要，統籌保障能源安全、優化能源結構、促進能源轉型和節約能源、保護生態環境等因素，分類制定和完善能源開發利用政策。”由于能源資源的差異性、能源產業的基礎性、能源價格的敏感性、能源供應的民生性，決定了能源革命的推進不可急功近利，只能精準漸進。因此，該條確立了能源革命在能源開發利用環節的操作原則，即立足資源實際，確保發展需要，兼顧環保節能，守住安全底線，圍繞優化結構，把握轉型主線，分類政策指導，不斷調整完善。因此，《能源法》確立了以下分類政策：一是縮小化石能源占比，做強化石能源的轉化、替代和清潔化，做大可再生能源的開發利用占比（第二十二、二十三、二十八、二十九、三十條）。這主要是考慮到我國的主體能源仍是煤炭且貧油少氣，但是新能源發展已經突破瓶頸期。二是對于新能源和可再生能源，加快、積極發展的是風電基地、光熱發電、核電、大水電及儲能等，合理發展的是海上風電、生物質能、地熱能、抽水蓄能等，促進發展的是海洋能、氫能等（第二十四、二十五、二十六、二十七、三十二、三十三條）。三是打通新能源和可再生能源發展的梗阻，即加快構建新型電力系統，提高終端能源消費清潔化、低碳化、高效化、智能化，實現能源生產和消費革命（第三十一、三十四條）。
再次，通過能源科技創新專章推動能源技術革命。《能源法》第六章對能源技術革命重大問題作出系統規定。如第五十七條規定：“國家鼓勵和支持能源資源勘探開發、化石能源清潔高效利用、可再生能源開發利用、核能安全利用、氫能開發利用以及儲能、節約能源等領域基礎性、關鍵性和前沿性重大技術、裝備及相關新材料的研究、開發、示范、推廣應用和產業化發展。”為此，國家推動建立能源科技創新體系（第五十六條），國家建立重大能源科技創新平臺（第五十九條），國家推動協同創新（第六十條）、智能化發展及人才培養（第六十一條、第六十二條）等。（作者系中國法學會能源法研究會副會長、華北電力大學教授）
責任編輯：沈馨蕊
