《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》解讀
來源：中國能源新聞網(wǎng) 時間：2025-02-19 16:00
精準(zhǔn)施策 規(guī)范管理 促進(jìn)分布式光伏發(fā)電高質(zhì)量發(fā)展
——《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》解讀
云南電網(wǎng)公司曲靖供電局 邱韜
北京節(jié)能環(huán)保中心 郁燦
近日，國家能源局印發(fā)了《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），迭代升級《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》（國能新能〔2013〕433號，以下簡稱《暫行辦法》）。與《暫行辦法》相比，《管理辦法》更加契合分布式光伏發(fā)電行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，同時對發(fā)展過程中逐步出現(xiàn)的一些矛盾問題進(jìn)行了規(guī)范或明確，促進(jìn)分布式光伏發(fā)電高質(zhì)量發(fā)展的政策導(dǎo)向十分鮮明，對未來一段時期內(nèi)分布式光伏發(fā)電行業(yè)的發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。本文選取了幾個重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，作進(jìn)一步分析和解讀。
一、基于發(fā)展現(xiàn)狀細(xì)化分布式光伏發(fā)電分類，進(jìn)一步明確各類分布式光伏的消納模式，擦亮高質(zhì)量發(fā)展底色
《管理辦法》結(jié)合分布式光伏發(fā)電的發(fā)展現(xiàn)狀，從建設(shè)場所、并網(wǎng)電壓等級、容量規(guī)模、投資主體4個維度將分布式光伏發(fā)電分為自然人戶用、非自然人戶用、一般工商業(yè)和大型工商業(yè)4種類型，并新增全部自發(fā)自用消納模式，形成全額上網(wǎng)、自發(fā)自用余電上網(wǎng)、全部自發(fā)自用3種消納模式。
（一）建設(shè)場所的范圍更加清晰
《暫行辦法》中，分布式光伏發(fā)電的定義是：在用戶所在場地或附近建設(shè)運(yùn)行，以用戶側(cè)自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)且在配電網(wǎng)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征的光伏發(fā)電設(shè)施。經(jīng)過多年發(fā)展，分布式光伏發(fā)電的建設(shè)場所被逐步擴(kuò)展至“廢棄土地、荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚、灘涂、魚塘、湖泊，以及院落空地、田間地頭、設(shè)施農(nóng)業(yè)、集體閑置土地等”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目逐漸脫離了“用戶側(cè)自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)”的就地消納本質(zhì)特征。《管理辦法》回歸初心，將分布式光伏發(fā)電的建設(shè)場所明確為建筑物及其附屬場所，并指出建筑物及其附屬場所應(yīng)當(dāng)位于同一用地紅線范圍內(nèi)，強(qiáng)調(diào)建設(shè)場所必須合法合規(guī)、手續(xù)齊全、產(chǎn)權(quán)清晰，進(jìn)一步提升了管理的規(guī)范性。
（二）并網(wǎng)電壓等級的概念更加明確
根據(jù)《光伏發(fā)電系統(tǒng)接入配電網(wǎng)技術(shù)規(guī)定》（GB/T 29319-2024），光伏發(fā)電系統(tǒng)的并網(wǎng)點(diǎn)指光伏發(fā)電系統(tǒng)與電網(wǎng)的連接點(diǎn)，而該電網(wǎng)可能是公共電網(wǎng)，也可能是用戶電網(wǎng)。既往管理政策雖然已經(jīng)明確了接入電網(wǎng)的電壓等級，但該電壓等級是按照接入公共電網(wǎng)還是用戶電網(wǎng)衡量，有關(guān)方面一直存在不同理解。《管理辦法》進(jìn)一步明確分布式光伏并網(wǎng)電壓等級按照“與公共電網(wǎng)連接點(diǎn)”的電壓等級確定，而不以接入用戶電網(wǎng)電壓等級確定，全面規(guī)范了并網(wǎng)電壓等級的概念。
（三）容量規(guī)模的限額更加準(zhǔn)確
《管理辦法》印發(fā)以前，工商業(yè)分布式光伏一直沿用“就地開發(fā)、就近利用且單點(diǎn)并網(wǎng)裝機(jī)容量小于6兆瓦的戶用光伏以外的各類分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目”概念，其中“單點(diǎn)并網(wǎng)裝機(jī)容量小于6兆瓦”的描述間接導(dǎo)致了部分投資主體將原本應(yīng)屬于集中式電站的項(xiàng)目分步開發(fā)，引發(fā)社會有關(guān)方面關(guān)于分布式光伏“化整為零”“違規(guī)拆分項(xiàng)目”等輿論。《管理辦法》在規(guī)范了分布式光伏并網(wǎng)電壓等級的概念后，進(jìn)一步明確分布式光伏的總裝機(jī)容量限額，即按照“與公共電網(wǎng)連接點(diǎn)”以下的總?cè)萘靠刂疲⒅赋龇植际焦夥l(fā)電項(xiàng)目的容量為交流側(cè)容量（即逆變器額定輸出功率之和），容量規(guī)模的限額更加準(zhǔn)確。另外，《管理辦法》充分考慮到電力大用戶配套建設(shè)分布式光伏的現(xiàn)狀和潛在需求，將與公共電網(wǎng)連接點(diǎn)電壓等級為35千伏、總裝機(jī)容量原則上不超過20兆瓦或者與公共電網(wǎng)連接點(diǎn)電壓等級為110千伏（66千伏）、總裝機(jī)容量原則上不超過50兆瓦的光伏發(fā)電項(xiàng)目歸為大型工商業(yè)分布式光伏，在規(guī)范管理的同時體現(xiàn)了積極支持的政策導(dǎo)向。
（四）投資主體作為分類要素之一，更加契合行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
分布式光伏發(fā)展早期，主要由自然人自主開發(fā)建設(shè)，由于自然人經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，分布式光伏市場發(fā)展緩慢。近年來，部分企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式，逐步探索形成了“用戶出屋頂、開發(fā)商出資”的企業(yè)和自然人或者企業(yè)和企業(yè)合作的商業(yè)開發(fā)模式，促進(jìn)分布式光伏市場規(guī)模快速擴(kuò)大。目前戶用分布式光伏開發(fā)市場中，合作開發(fā)模式占比超過80%，但合作開發(fā)模式仍以自然人名義備案，造成開發(fā)建設(shè)、后期運(yùn)行維護(hù)等環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)不對等問題，管理規(guī)范性有待提升。《管理辦法》按照行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，以投資主體的不同將原戶用分布式光伏發(fā)電細(xì)分為自然人戶用與非自然人戶用，解決了合作開發(fā)模式下備案主體與投資主體不一致的問題，進(jìn)一步壓實(shí)投資企業(yè)的責(zé)任。
（五）不同類型分布式光伏發(fā)電對應(yīng)不同消納模式，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)就地開發(fā)、就近消納和利用
按照《戶用光伏建設(shè)運(yùn)行百問百答（2022版）》，自發(fā)自用余電上網(wǎng)是分布式光伏發(fā)電的一種消納模式，對于這種模式，光伏并網(wǎng)點(diǎn)設(shè)在用戶電表的負(fù)載側(cè)，反送電量單獨(dú)計(jì)量，并以規(guī)定的上網(wǎng)電價進(jìn)行結(jié)算；全額上網(wǎng)也是分布式光伏發(fā)電的一種消納模式，對于這種模式，光伏并網(wǎng)點(diǎn)設(shè)在用戶電表的電網(wǎng)側(cè)，光伏系統(tǒng)所發(fā)電量全部流入公共電網(wǎng)，并以規(guī)定的上網(wǎng)電價進(jìn)行結(jié)算。同理，對于《管理辦法》中新增的全部自發(fā)自用模式，光伏并網(wǎng)點(diǎn)同樣應(yīng)設(shè)在用戶電表的負(fù)載側(cè)，且不應(yīng)向公共電網(wǎng)反送電量。《管理辦法》充分考慮到自然人戶用、非自然人戶用分布式光伏的開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀和民生屬性，為其保留了全額上網(wǎng)模式，也可以選擇其他兩種模式。《管理辦法》規(guī)定一般工商業(yè)分布式光伏只可以選擇全部自發(fā)自用或自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式，且首次提出自發(fā)自用比例，但考慮到不同地區(qū)發(fā)展條件與基礎(chǔ)的差異性，《管理辦法》中要求各省級能源主管部門結(jié)合實(shí)際確定年自發(fā)自用電量占發(fā)電量的比例，并要求地方能源主管部門會同電網(wǎng)企業(yè)對工商業(yè)分布式光伏自發(fā)自用電量比例進(jìn)行監(jiān)測評估。大型工商業(yè)分布式光伏原則上應(yīng)選擇全部自發(fā)自用模式，考慮到在電力現(xiàn)貨市場連續(xù)運(yùn)行地區(qū)，電力市場的價格信號能夠引導(dǎo)大型工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目盡可能實(shí)現(xiàn)高比例自用，并在電力供應(yīng)緊張時段余電上網(wǎng)發(fā)揮保供作用，因此《管理辦法》允許電力現(xiàn)貨市場連續(xù)運(yùn)行地區(qū)的大型工商業(yè)分布式采用自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式參與現(xiàn)貨市場。
二、注重提升分布式光伏接入電網(wǎng)承載力，持續(xù)增加分布式光伏發(fā)展空間
分布式光伏市場化程度高、民營企業(yè)比例高、參與主體多、社會資本活躍，導(dǎo)致建設(shè)區(qū)域、規(guī)模及時序難以預(yù)測，加大了源網(wǎng)荷儲統(tǒng)籌規(guī)劃難度。傳統(tǒng)電網(wǎng)規(guī)劃根據(jù)用電負(fù)荷需求并考慮一定裕度開展，分布式光伏一般分布于廣大農(nóng)村地區(qū)，戶均配變?nèi)萘考s為2.3千伏安，而分布式光伏戶均裝機(jī)容量20千瓦以上，達(dá)戶均配變?nèi)萘康?0倍，分布式光伏發(fā)電就地消納能力有限，所發(fā)電力逐級上送，導(dǎo)致電力設(shè)備反向重過載，甚至向輸電網(wǎng)反送電。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國超過300個縣按照電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《分布式電源接入電網(wǎng)承載力評估導(dǎo)則》被評估為“紅區(qū)”，電網(wǎng)承載力及可開放容量不足，部分地區(qū)暫停分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目接入或備案，引發(fā)社會普遍關(guān)注。國家能源局于2023年6月在全國范圍內(nèi)選取6個試點(diǎn)省份開展分布式光伏接入電網(wǎng)承載力及提升措施評估試點(diǎn)工作。目前，承載力評估、可開放容量分配和發(fā)布有關(guān)工作機(jī)制仍在進(jìn)一步健全完善的過程中，如何在保障輸變電設(shè)備安全、滿足系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力等多重約束下，科學(xué)合理評估各級電網(wǎng)承載能力、分配可開放容量，仍是當(dāng)前分布式光伏發(fā)電行業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
《管理辦法》的修訂堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對此提出原則性要求，一是省級能源主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)地方能源主管部門綜合考慮電力供需形勢、系統(tǒng)消納條件、電網(wǎng)接入承載力、新能源利用率等，提出本地區(qū)分布式光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模，并根據(jù)實(shí)際情況動態(tài)調(diào)整，引導(dǎo)合理布局，指導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)做好配套的改造升級與投資計(jì)劃。二是省級能源主管部門應(yīng)當(dāng)組織地方能源主管部門、電網(wǎng)企業(yè)及其調(diào)度機(jī)構(gòu)等有關(guān)單位開展分布式光伏發(fā)電接入電網(wǎng)承載力及提升措施評估，建立配電網(wǎng)可開放容量按季度發(fā)布和預(yù)警機(jī)制，引導(dǎo)分布式光伏發(fā)電科學(xué)合理布局。三是分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目投資主體要充分考慮電網(wǎng)承載力、消納能力等因素，規(guī)范開發(fā)建設(shè)行為，保障分布式光伏健康有序發(fā)展。及時向電網(wǎng)企業(yè)提交并網(wǎng)申請，取得電網(wǎng)企業(yè)并網(wǎng)意見后方可開工建設(shè)，避免項(xiàng)目建成后無法并網(wǎng)發(fā)電，造成資產(chǎn)閑置或浪費(fèi)。四是電網(wǎng)企業(yè)出具并網(wǎng)意見應(yīng)當(dāng)以分布式光伏發(fā)電接入電網(wǎng)承載力及提升措施評估結(jié)果為依據(jù)，當(dāng)可開放容量不足時，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)告知項(xiàng)目投資主體并按照申請接入電網(wǎng)順序做好登記，具備條件后及時辦理相關(guān)手續(xù)。五是可開放容量不足時，省級能源主管部門及時匯總分析，并組織電網(wǎng)企業(yè)及有關(guān)方面開展系統(tǒng)性研究，綜合制定解決方案，進(jìn)一步提升接入電網(wǎng)承載力。以上條款環(huán)環(huán)相扣、形成閉環(huán)，充分強(qiáng)調(diào)了提升接入電網(wǎng)承載力的重要性。
三、明確“四可”要求，提升電力系統(tǒng)運(yùn)行調(diào)節(jié)能力和接入電網(wǎng)承載力
分布式光伏具有典型的隨機(jī)性和波動性，午間出力大、晚高峰期間出力基本為零。受此影響，電力系統(tǒng)調(diào)峰困難時段已明顯轉(zhuǎn)移至午間光伏大發(fā)時段。以國家電網(wǎng)為例，2023年分布式光伏最大出力已達(dá)1.21億千瓦，占同時刻光伏總出力的43%、全網(wǎng)用電負(fù)荷的12%，全網(wǎng)調(diào)節(jié)資源每天都基本圍繞分布式光伏引起的峰谷變化進(jìn)行調(diào)節(jié)，造成電力系統(tǒng)運(yùn)行調(diào)節(jié)困難。據(jù)了解，全`國多個省份已經(jīng)陸續(xù)調(diào)整分時電價有關(guān)機(jī)制，將午間光伏大發(fā)時段電價調(diào)整為谷電價甚至深谷電價，目的就是進(jìn)一步提升光伏大發(fā)時段的負(fù)荷消納能力。隨著分布式光伏發(fā)電滲透率逐步提升，電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)需求也同步增加，分布式光伏實(shí)現(xiàn)“四可”后，可獨(dú)立或者通過微電網(wǎng)、源網(wǎng)荷儲一體化、虛擬電廠聚合等形式參與調(diào)度，顯著增強(qiáng)電力系統(tǒng)的運(yùn)行調(diào)節(jié)能力。
《管理辦法》要求電網(wǎng)企業(yè)及其調(diào)度機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確“四可”技術(shù)要求，建立相應(yīng)的調(diào)度運(yùn)行機(jī)制。各類分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在并網(wǎng)投產(chǎn)前與電網(wǎng)企業(yè)及其調(diào)度機(jī)構(gòu)簽訂《并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議》。要求新建的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及存量具備條件的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“四可”。且并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電僅應(yīng)當(dāng)按照調(diào)管關(guān)系接受相應(yīng)平臺的遠(yuǎn)程調(diào)控，禁止擅自設(shè)置或者預(yù)留任何外部控制接口，通過以上措施穩(wěn)步推進(jìn)“四可”能力建設(shè)，保障分布式光伏發(fā)電高效可靠利用和電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。
四、聚焦權(quán)責(zé)對等、提質(zhì)增效，加快完善支撐分布式光伏高質(zhì)量發(fā)展的工作機(jī)制
2024年10月，國家能源局結(jié)合能源監(jiān)管工作有關(guān)情況，發(fā)布《關(guān)于七起分布式光伏并網(wǎng)接入等典型問題的通報(bào)》，反映了電網(wǎng)企業(yè)辦理并網(wǎng)時限超期、違規(guī)擴(kuò)大紅區(qū)限制項(xiàng)目接入、未承接接入系統(tǒng)工程建設(shè)職責(zé)增加投資主體建設(shè)成本，以及地方能源主管部門在備案過程中增加前置條件影響公平競爭等問題，具有典型性及代表性。
《管理辦法》聚焦權(quán)責(zé)對等、提質(zhì)增效，提出“各地要優(yōu)化營商環(huán)境，規(guī)范市場秩序，不得設(shè)置違反市場公平競爭的相關(guān)條件”“各地不得以特許權(quán)經(jīng)營方式控制屋頂?shù)确植际焦夥l(fā)電開發(fā)資源，不得限制各類符合條件的投資主體平等參與分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)，不得將強(qiáng)制配套產(chǎn)業(yè)或者投資、違規(guī)收取項(xiàng)目保證金等作為項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的門檻”等，并對備案工作、電網(wǎng)接入服務(wù)提出了細(xì)致的規(guī)范要求，進(jìn)一步提升地方能源主管部門和電網(wǎng)企業(yè)的服務(wù)水平。同時，《管理辦法》也從備案、建設(shè)、接入電網(wǎng)、運(yùn)行等環(huán)節(jié)對項(xiàng)目投資主體提出若干規(guī)范要求，體現(xiàn)了大力支持發(fā)展和堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展并重的工作思路。
五、其他幾個熱點(diǎn)解讀
（一）關(guān)于合并備案
《管理辦法》中提出“對于非自然人戶用分布式光伏，允許合并備案并分別接入電網(wǎng)。合并備案需滿足以下條件：投資主體相同、備案機(jī)關(guān)相同、單個項(xiàng)目的建設(shè)場所、規(guī)模及內(nèi)容明確”。既解決了投資主體進(jìn)行連片開發(fā)時通常以單個項(xiàng)目多次備案、開發(fā)建設(shè)效率不高的問題，又規(guī)避了部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)的備案項(xiàng)目僅有總體容量，但單個項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)和具體規(guī)模不確定，電網(wǎng)企業(yè)開展接入服務(wù)工作難度大的問題，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理。
（二）關(guān)于投資主體利用非自有場所建設(shè)工商業(yè)分布式光伏發(fā)電
投資主體利用非自有場所建設(shè)工商業(yè)分布式光伏發(fā)電，并向場所內(nèi)電力用戶供電時，備案主體、消納模式應(yīng)如何選擇，地方能源主管部門、電網(wǎng)企業(yè)往往有不同的理解。《管理辦法》針對以上問題作出了詳細(xì)規(guī)定，該情況下，分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目投資主體應(yīng)作為備案主體，可靈活選擇自發(fā)自用余電上網(wǎng)或者全部自發(fā)自用模式。
（三）關(guān)于專線供電
《管理辦法》中提出“涉及自發(fā)自用的，用戶和分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)位于同一用地紅線范圍內(nèi)”，同時針對大型工商業(yè)分布式光伏專門提出了專線供電的概念，即不直接接入公共電網(wǎng)且用戶與發(fā)電項(xiàng)目投資方為同一法人主體。專線供電可以理解為一種特殊的消納模式，當(dāng)用電方與發(fā)電項(xiàng)目投資方為同一法人主體時，可實(shí)現(xiàn)跨越用地紅線進(jìn)行綠電直供。同時，《管理辦法》中也明確當(dāng)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目與用戶開展專線供電時，發(fā)電、用電雙方應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)輸配電費(fèi)、系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用、政府性基金及附加等，公平承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，體現(xiàn)了大電網(wǎng)的兜底保障作用。
責(zé)任編輯：沈馨蕊
