《分布式光伏發電開發建設管理辦法》系列解讀文章丨裴善鵬：夯實分布式光伏規范化規?；l展的基礎
來源：國家能源局 時間：2025-01-27 11:19
夯實分布式光伏規范化規?；l展的基礎
——《分布式光伏發電開發建設管理辦法》系列解讀文章
裴善鵬
（國家電投集團經濟技術研究院高級設總）
為貫徹落實全國能源工作會議精神，促進分布式光伏持續快速發展，針對2013版《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》發布以來分布式光伏行業遇到的市場環境、消納環境等方面的巨大變化，國家能源局在大量實際調研的基礎上，發布了2025版《分布式光伏發電開發建設管理辦法》，聚焦解決實際問題，為分布式光伏進一步規范化規模化發展夯實了基礎。
一、分布式光伏發展環境已經發生了巨大變化
從規?？矗?013年底全國累計并網光伏1942萬千瓦，其中分布式310萬千瓦、占比16%，當年新增分布式光伏80萬千瓦,占光伏的6%；至2024年底全國累計并網光伏8.8億千瓦，其中分布式3.7億千瓦、占比42%，當年新增分布式光伏1.2億千瓦、占光伏的43%。分布式光伏規模已增長逾百倍，且占比大幅上升，逐漸成為主力。從價格看，2013年主流光伏組件價格約5元/瓦，度電成本約為0.7元/千瓦時，分布式光伏按發電量進行補貼，標準約0.4元/千瓦時；2024年，光伏組件價格約為0.7元/瓦,其實際度電成本大約在0.3元/千瓦時左右。分布式光伏成本已經大幅下降，由需要補貼變為平價上網盈利能力強。從市場看，2013年，電改“9號文”尚未下發，發電側電價統一執行政府制定的標桿電價；2024年，中國電力市場化改革方興未艾，四省正式進入電力現貨市場，除西藏外均已建立中長期市場，分布式光伏運行環境由計劃向市場轉變。
二、分布式光伏運營模式基本未改變
在外部環境巨變之下，集中式光伏運行模式已經變化，棄光率上升，半數電量進入電力市場，多數省份還要求配置儲能等調節措施。然而分布式光伏的運營模式除了補貼消失之外，與十二年前基本沒有變化，仍然處在被保護的狀態，全電量消納、不進入市場、不承擔調節責任，各方意見很大，但由于分布式光伏牽扯千家萬戶，社會影響面大，輿情風險高，各省市能源主管部門不敢輕易改革，在此背景下，國家能源局勇挑重擔，《分布式光伏管理辦法》（以下簡稱《辦法》）應運而生。
三、《辦法》擴展了分布式光伏的定義
以往分布式光伏只有工商業和戶用兩種，《辦法》第四條增加非自然人戶用分布式光伏和大型工商業光伏定義，并對分布式光伏發電上網模式進行了梳理定義。
非自然人戶用分布式光伏針對非自然人利用居民自有屋頂或建筑表面，以居民名義進行審批、備案、貸款，通過收益分成等合作方式與居民共同開發的分布式光伏項目，其實質是企業行為，屬于工商業分布式光伏，但是以戶用光伏備案。這類光伏存在一定經濟糾紛隱患，在有些地方引發了“光伏貸”等問題。為規范此類光伏的開發，《辦法》專門進行了定義。
針對部分企業廠房面積較大、分布式光伏容量超過6兆瓦或接入電壓超過10千伏的問題，《辦法》允許此類光伏作為大型工商業光伏發電。為了厘清分布式與源網荷儲的定義區分，《辦法》第五條專門提出采用自發自用的，用戶和分布式光伏發電項目應位于同一用地紅線范圍內。為了防止企業出現經營問題導致大型工商業光伏閑置，《辦法》第十五條給出了可以轉為集中式光伏的兜底措施。
四、《辦法》注重解決“光伏貸”問題
分布式光伏發展過程中，部分非自然人戶用分布式光伏項目出現一些問題。有些企業用居民的身份證貸款建設光伏項目，項目發電收入優先用于償還貸款及利息，剩余項目利潤絕大部分歸開發企業所有，居民僅獲得屋頂租賃收入或少量分紅。甚至有企業在項目建設過程中賺取工程費用，項目建成后直接跑路，留下居民承擔貸款，引發“光伏貸騙局”等社會問題。為了規范開發企業的行為，《辦法》第十二條提出非自然人投資開發建設的分布式光伏發電項目不得以自然人名義備案，第十八條提出組織制定非自然人戶用分布式光伏標準合同，幫助居民規避風險、爭取最大利益。同時為了方便合法企業代理居民建設分布式光伏，第十四條又提出了允許合并備案，方便不熟悉光伏業務的居民委托正規企業建設分布式光伏。
五、《辦法》杜絕拆分集中式光伏逃避社會責任現象
由于分布式光伏不進市場、不配儲能、全額保障收購，有些投資商將超6兆瓦或10千伏的集中式光伏拆分為分布式光伏，逃避社會責任，造成了新的不公平。《辦法》第十四條提出“同一用地紅線內，通過分期建設、不同投資主體分別開發等形式建設的工商業分布式光伏發電項目，不得新增與公共電網的連接點”，堵住了拆散集中式變分布式逃避社會責任的道路，保障了公平公正。
六、《辦法》嚴格規范電網企業的接入行為
電網企業在分布式光伏接入過程中扮演著重要角色，受到高度關注。2024年國家能源局監管部門發布了關于七起分布式光伏并網接入等典型問題的通報，曝光了個別電網基層單位在辦理分布式光伏項目并網過程中出現的時限普遍超期、違規擴大分布式光伏接入紅區等方面問題。《辦法》明確了電網企業受理并網申請、接入系統受理答復時限等要求，從制度上嚴格規范了電網企業行為，為電網企業更好服務光伏接入提供了可執行的規范，為監管工作提供了清晰的依據，最終為分布式光伏的健康有序發展提供了制度保障。
七、《辦法》提出加強分布式光伏調度管理機制
以往分布式光伏發電具有不可觀不可控特點，電網調度運行時存在監控盲端問題，不利于電力系統穩定。在春節等重大節假日期間，負荷大幅下降，但分布式光伏發電仍然很高，造成供需不平衡，前些年某分布式光伏大省曾經在春節期間派出大量電網員工分赴居民家中，經過艱苦的勸說工作后，手動停止了一批戶用分布式光伏，保障了春節期間的電力系統發用平衡。因此加強分布式光伏的“可觀、可測、可調、可控”迫在眉睫。隨著物聯網、大數據、5G通訊技術的發展，如今低成本實現分布式光伏接入調度技術上已經可行，可以實現遠程控制分布式光伏，《辦法》第三十三條提出建立相應的調度運行機制，就是順應技術發展和時代需要作出的新規定。
總的來看，《辦法》是能源主管部門針對近些年分布式光伏出現的實際問題，經過大量走訪調研，與一線專家深入討論，出臺的具有很強可操作性的文件，對分布式光伏發展過程中出現的問題進行了糾偏，指出了下一步發展方向，是一段時間我國分布式光伏發展的綱領性原則性文件。在我國分布式光伏發展逐漸成為光伏發展主流的今天，具有重要的現實意義。
責任編輯：沈馨蕊
