年度重磅 | 能源發展回顧與展望報告——煤炭篇
來源：中能傳媒研究院 時間：2024-01-12 09:34
煤炭兜底保障能力持續增強
劉純麗
一、政策與大事
1.煤炭穩產穩供工作持續推進
立足我國能源資源稟賦，保障煤炭安全穩定供應，加強煤炭清潔高效利用，加快煤礦智能化建設，對保障國家能源安全意義重大，也是實現中國式現代化、推進經濟高質量發展的必由之路。
《2023年能源工作指導意見》提出2023年煤炭產能維持合理水平；有序推進煤礦先進產能核準建設，推動在建煤礦盡快投產達產，增強煤炭增產保供能力；穩妥推進煤炭儲備基地建設，提升政府可調度煤炭儲備能力；加強煤炭清潔高效利用，穩步提升煤炭洗選率，開展富油煤分質分級利用示范，提高清潔煤和油氣供應保障能力；鞏固拓展戰略性優勢產業，鞏固煤炭清潔高效利用技術優勢；積極協調保障重點地區煤炭運力。
2023年以來，國家能源局進一步加大支持協調力度，支持優質煤炭安全高效穩產增產，全力支持重大能源項目建設，全力以赴做好煤炭穩產穩供工作，推動綠色低碳轉型，助力我國能源事業高質量發展。當前，我國煤炭兜底保障能力持續增強，電煤中長期合同履約率保持較高水平，煤炭運行呈現“產量穩、進口增、庫存高、價格降”的良好態勢，煤炭生產穩步增長，煤炭供需形勢得到有效扭轉，從緊張變為平衡。據國家統計局數據，1—11月，全國累計原煤產量42.4億噸，同比增長2.9%。
2.煤炭中長協合同定價機制延續
2023年初，國家發展改革委會同有關方面堅持問題導向、系統觀念，及早研究謀劃，加強統籌協調，健全能源中長期合同制度，搭建市場化銜接平臺，指導督促各省區市和有關企業壓實能源保供責任，全力做好2023年電煤中長期合同簽訂各項工作并取得積極成效。2023年3月，電煤中長期合同簽訂總量已超過25億噸，基本實現簽約全覆蓋。
同時，國家發展改革委和全國煤炭交易中心一直在加強監管電煤長協的簽訂、履約。2023年1月14日，全國煤炭交易中心下發《關于做好2023年電煤中長期合同剩余資源合同簽訂匯總平臺服務工作的公告》。2023年3月，國家發展改革委會同國家電網、國鐵集團組織部分中央電力企業召開電煤保供形勢座談會，進一步強化對電煤中長期合同履約監管，不斷提升電煤供應保障水平。2023年5月5日，全國煤炭交易中心下發《關于2023年電煤中長期合同履約數據報送工作的公告》。2023年6月8日，全國煤炭交易中心下發《關于進一步規范做好2023年電煤中長期合同履約數據報送工作的公告》。整體而言，2023年電煤長協的定價基準及調整機制基本保持不變，長協簽約、履約監管則進一步增強。
2023年11月，國家發展改革委發布的《關于做好2024年電煤中長期合同簽訂履約工作的通知》，對2024年電煤中長期合同的簽約對象、簽訂要求、履約監管等做出全面指導。《通知》肯定了中長協合同“壓艙石”作用，并將延續定價機制。相較2023年電煤中長期合同簽訂履約工作方案，新一年度的煤炭長協方案的靈活性有所增強：一方面對供方簽約量的限制進行適當放寬，另一方面對需方簽約范圍和簽約數量進行彈性調整。與2023年要求電力企業中長協簽約全覆蓋甚至105%覆蓋相比，2024年將簽約比例恢復至80%~100%。各大企業正在積極推進煤炭產需銜接以及下一步的運力配置，煤炭中長期合同簽訂將保證能源保供的基本盤，為經濟的平穩運行提供有力支撐。
3.煤礦產能儲備建設提上日程
12月6日，國家發展改革委發布關于《關于建立煤礦產能儲備制度的實施意見（征求意見稿）》，其中提出，到2027年，初步建立煤礦產能儲備制度，有序核準建設一批產能儲備煤礦項目，形成一定規模的可調度煤炭產能儲備；到2030年，將力爭形成3億噸/年的可調度產能儲備。根據《征求意見稿》，產能儲備煤礦的設計產能由常規產能和儲備產能兩部分組成。設計產能不低于300萬噸/年的新建、在建煤礦項目可以申報建設儲備產能，且需為五大煤炭供應保障基地內的大型現代化露天煤礦或安全保障程度高的井工煤礦。滿足條件的煤礦可以申報在常規產能以外建設儲備產能，后者是指常規產能基礎上預留的規模適度、用于調峰的產能，應急狀態下按國家統一調度與常規產能同步釋放。此外，國家發展改革委將同時給予產能儲備煤礦產能置換政策優惠。其中，新建煤礦按設計產能20%、25%、30%建設儲備產能的，其新增產能（含常規產能和儲備產能）的60%、80%、100%免予實施產能置換；已審核確認產能置換方案的（包括在建煤礦），其產能置換指標總量的60%、80%、100%可另行使用，指標不再進行折算。
在此制度下，當煤炭供需形勢轉向緊張時，國家發展改革委、國家能源局可根據煤炭市場現貨價格是否超出合理區間等情況，視不同情形對儲備產能實施統一調度。《煤礦產能儲備制度的實施意見（征求意見稿）》發布，將有效完善煤炭儲備體系，預計對中短期供需預期影響有限，但遠期煤炭行業的供給彈性將有所增強，未來動力煤價格波動或進一步降低。
4.推動現代煤化工產業健康發展
國家發展改革委、工業和信息化部等六部門聯合印發《國家發展改革委等部門關于推動現代煤化工產業健康發展的通知》，作為《現代煤化工產業創新發展布局方案》的重要補充，通知提出了規范項目建設管理、加強規劃布局引導、加大科技創新力度、推動綠色低碳發展、加強安全環保監管等五項原則要求，并明確了各部門的責任分工，旨在不斷優化現代煤化工產業規劃布局，提高技術創新、產業創新和綠色低碳發展水平，推動現代煤化工產業健康發展。
《通知》指出，要規范項目建設管理，從嚴從緊控制現代煤化工產能規模和新增煤炭消費量，《現代煤化工產業創新發展布局方案》明確的每個示范區“十三五”期間2000萬噸新增煤炭轉化總量不再延續。另外，《通知》強調要加強規劃引導，優化產業布局。根據資源環境稟賦和承載能力，優化傳統能源產業空間布局和用地結構，大氣污染防治重點區域嚴禁新增煤化工產能。對于現有現代煤化工產能規模較大的地區，鼓勵通過上大壓小、煤炭用量置換等方式實施新建項目，避免同質化、低水平重復建設。
《通知》進一步明確了對新增現代煤化工產能和新增煤炭消費的控制要求，對于緩解煤炭供需、穩定煤炭價格，保障工業生產、居民生活和社會穩定運行具有重要意義，也有利于提升地區煤炭資源利用水平、調整區域產業結構。同時《通知》充分體現了綠色低碳的發展理念，有助于推動現代煤化工產業能效、水效持續提升，助力實現碳達峰目標。并將有力遏制部分地區盲目規劃建設現代煤化工項目的勢頭，加快構建終端產品高端化、差異化、低碳化發展新格局。
5.煤炭進口量大幅增長
為支持國內煤炭安全穩定供應，國務院關稅稅則委員會認真研究了國內發展需要和煤炭市場供需變化等因素，于2023年3月24日發布《關于延長煤炭零進口暫定稅率實施期限的公告》，決定自4月1日至2023年年底，繼續對煤炭實施稅率為零的進口暫定稅率。根據東盟自由貿易協議及中澳自貿協定，我國從印尼和澳大利亞進口的絕大多數煤炭制品關稅已經降為零，此次煤炭零關稅延期主要利好印尼和澳大利亞之外的煤炭進口國，特別是俄羅斯和蒙古國。
2023年以來，印尼煤供應充足，俄煤貿易東移，進口澳煤放開，蒙煤通關常態化，且國際煤炭價格波動中不斷下行，相較于國內同熱值煤炭，進口動力煤價格更具優勢，提高了國內終端采購積極性，煤炭進口量屢創新高。進口煤采購量的增加對平抑沿海煤電企業燃料成本發揮了重要作用。據海關總署數據，1—11月份，全國累計進口煤炭4.3億噸，同比增長62.8%。若12月份進口量仍保持高位，2023年全年煤炭進口量或將達到有數據記載以來的歷史高位。
2023年12月21日，國務院關稅稅則委員會發布公告，對部分商品的進出口關稅進行調整，其中進口商品暫定稅率表中未提到煤及褐煤。如無進一步調整，自2024年1月1日起我國將恢復煤炭進口關稅。關稅恢復之后，各煤種稅率分別為：褐煤、無煙煤、煉焦煤執行3%，其他煤和煤磚、煤球及類似用煤制固體燃料5%，其他煙煤6%。分國別來看，預計俄羅斯、蒙古等國所受影響將較為明顯。
6.煤炭行業景氣度有所回落
2023年以來，能源保供政策持續發力，隨著煤炭先進產能的釋放，原煤產量穩步增長，煤炭進口量保持高位，煤炭市場價格波動中回落。2月下旬，受阿拉善左旗露天煤礦特大事故影響，產地煤礦安監力度加大預期增強，煤價小幅回升至1200元/噸左右。3月開始，由于國內產量、進口量有序增長，電廠進入消費淡季，而下游非電需求不足，煤價總體呈現弱勢，特別是5月下旬以來，各環節庫存持續攀升，煤價加速回落。下半年，隨著山西開展嚴查10年以來的瞞報事故，產地安全事故接連爆出，在此背景下，安全檢查愈發嚴格，產地供應在7月至8月的用煤高峰期間持續受到安檢的限制，供應出現收縮。與此同時，隨著非電終端需求逐步進入“金九銀十”傳統旺季，需求持續釋放，在港口結構性優質資源持續緊張下，煤價大幅反彈再次突破千元關口。四季度仍舊處于迎峰度冬用煤高峰，產地保供與安監并存。然而，電廠庫存持續高位疊加非電終端需求轉入淡季，需求釋放較為有限，煤價呈“旺季不旺”態勢。
雖然2023年煤炭市場價格較2022年有較明顯的下降，但仍處于相對高位，且長協價格基本保持穩定。受煤炭價格下行、生產成本上漲等因素影響，煤炭企業利潤同比下降；同時受益于相對較高的長協價格，煤炭企業的盈利空間雖呈收縮之勢但絕對規模仍然較好。據國家統計局數據，2023年1—11月，煤炭開采和洗選業營業收入31671.9億元，同比下降12.9%；利潤總額7118.1億元，同比下降25.9%。整體而言，行業景氣度較2022年有所回落。
7.超千億元保供專項貸款助力電煤供應
國家開發銀行持續用好專項差異化政策，2023年以來發放能源保供專項貸款超1000億元，精準支持煤炭主產區和重點煤炭企業增加電煤供應，支持河北、遼寧等受災地區和供電供暖重點地區重點電力企業電煤儲備，服務保障今冬明春保暖保供工作。截至11月，國家開發銀行已借助專項再貸款政策累計支持29個大型現代化煤礦建設，總產能約1.15億噸/年，支持94個煤電項目建設，總裝機近1億千瓦。下一步，國家開發銀行將繼續扎實做好能源保供金融服務，積極發展綠色金融，為煤炭清潔高效利用重點項目提供中長期融資支持，持續為構建清潔低碳安全高效的能源體系貢獻力量。
8.內蒙古加快推進煤炭儲備項目建設
10月16日，國務院印發《關于推動內蒙古高質量發展奮力書寫中國式現代化新篇章的意見》，部署7個方面的主要任務。其中在“構建新型能源體系，增強國家重要能源和戰略資源基地保供能力”方面，《意見》明確，提升傳統能源供給保障能力。在煤炭方面，要科學謀劃煤炭開發布局和接續產能，適時建設一批大型、特大型的現代化煤礦，切實保障好國家的煤炭供應。在煤電方面，要加快推進國家規劃內煤電建設，儲備一批煤電項目，增強電力供應保障能力。在油氣方面，要加大油氣資源勘探開發和增儲上產的力度，高質量建設鄂爾多斯現代煤化工產業示范區和煤制油氣戰略基地。
為貫徹落實好《意見》關于提升傳統能源供給保障能力的要求，就必須在持續夯實能源供應保障基礎的前提下，推動煤炭穩產。對既有煤礦實施有序退出一批、整合重組一批、改造提升一批、規劃新建一批，引導資源枯竭、安全保障程度低的煤礦有序退出，新建井工煤礦規模原則上不低于300萬噸/年，推動煤礦向大型化、規模化、綠色化、智能化轉型發展，全區煤炭產能穩定在13億噸/年。
二 、問題與趨勢
1.煤基與多能源融合發展空間廣闊
短時間內，煤炭的能源兜底保障作用不會改變，現代煤炭產業體系建設將加快推進，煤炭產業結構將進一步優化，數字化、低碳化引領煤炭高質量發展，清潔高效是煤炭產業主要發展方向，煤基與多能源融合發展空間廣闊。
跨領域、系統化、體系化的能源布局不僅有巨大的創新空間，還會產生巨大的整體節能減排效果。多能融合的新型能源體系將提高能源儲備和保障能力，保障我國能源及相關產業鏈、供應鏈的安全穩定。煤炭與新能源耦合利用，既能減少單位產品碳排放量，又能提升新能源利用質量。目前，煤炭與新能源的耦合利用更多體現在電力調配上，二者深度耦合利用的各項技術仍處于研發示范或探索階段，亟待開展煤炭與新能源化學轉化、電力、熱力等多種耦合形式實現，協同提升能源利用效率。
當前，煤炭工業在發展過程中仍存在著資源、安全生產、老礦區轉型、招工難、職工職業病防治和生活改善等方面的挑戰，煤炭行業既要解決歷史遺留問題又要解決現有問題，既要深化發展內涵又要拓展發展外延，既要注重內在的提升也要注重外部環境的改善，進一步推進高質量發展。
2.煤炭產業與數字技術融合發展有待進一步推進
近年來，在有關部門共同推動下，煤炭企業大力實施煤礦智能化建設，著力運用5G通信、人工智能等新一代信息技術改造升級傳統煤炭產業，加快推進機械化換人、自動化減人、智能化少人。全國已累計建成1043個智能化采煤工作面、1277個智能化掘進工作面，其中全國首批示范煤礦累計建成智能化采煤工作面363個、掘進工作面239個，優化提升煤礦生產和安全素質，有力推動煤炭生產方式加快實現根本性變革，為保障煤炭安全穩定供應奠定基礎，煤炭行業高質量發展邁上新臺階。
然而，煤礦智能化水平與構建新型能源體系的需要仍存在差距，一些關鍵核心技術有待突破，重大裝備研發生產能力仍需提高，礦山裝備原始創新能力不足，智能化設備接口不夠統一。下一步，要加強政策引導支持，圍繞關鍵節點研究出臺新的制度供給，分類分級全面推進煤礦智能化建設；盡快研究形成智能化標準框架，為煤礦智能化建設提供標準支撐；組織開展全國煤礦智能化建設專項培訓，進一步提升煤礦智能化生產和管理水平。
3.確保煤礦安全生產仍需綜合施策
在煤炭保供背景下，我國部分煤礦高強度組織生產導致采掘失衡、安全事故頻發，煤炭行業安全事故打破連續多年下降趨勢出現反彈，特別是連續發生多起影響較為惡劣、情節較嚴重的重大安全事故。
晉陜蒙等主產地持續加強安全生產監督檢查，國家相關部門也出臺系列安全生產管控措施，全國各煤礦主產地安全監管力度持續升級。9月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于進一步加強礦山安全生產工作的意見》，旨在從源頭對煤礦安全生產進行管控：一是限制災害嚴重煤礦安全準入，停止新建產能低于90萬噸/年的災害嚴重煤礦；二是規范煤礦生產能力管理和核定工作，嚴禁下達超能力生產計劃或者經營指標；三是礦山升級改造，加快災害嚴重、高海拔等礦山智能化建設。12月18日，國務院常務會議審議通過《煤礦安全生產條例（草案）》。
面對嚴峻復雜的煤礦安全生產形勢，煤炭生產企業要切實落實安全生產主體責任，強化底線思維，壓實各方責任，堅守礦工至上、生命至上理念，切實擺正安全與生產、安全與效益的關系，認真組織開展煤礦安全隱患排查治理，重點抓好煤塵爆炸、水害、火災等重大災害治理，在確保煤礦安全生產的前提下科學組織生產，以穩定的煤礦安全生產形勢保障全國煤炭市場平穩運行和產業鏈供應鏈平穩有序發展。
責任編輯：楊娜
